Введение
По мнению представителей Всемирного экономического форума, что подтверждается и другими исследованиями глобальных международных институтов (например, UNCTAD – Конференции ООН по торговле и развитию), текущий экономический кризис является самым глубоким за всю историю мирного времени [10]. Напомним, что ввиду пандемии COVID-19 в 2020 году мировой объем производства сократился на 4,4% (для сравнения: финансовый кризис 2008–2009 годов привел к сокращению мировой экономики всего на 0,1%). Таким образом, экономические последствия пандемии в сочетании с исторически низкими процентными ставками и социальными издержками побудили правительства большинства стран предпринять беспрецедентные экономические интервенции.
По мере смещения акцента с экономической стабильности на ускоренное и эффективное экономическое восстановление, появляется возможность катализировать инклюзивное развитие стран, которое привносит социальные выгоды, удовлетворяя императивы повестки дня в области устойчивого развития [12]. И хотя данная форма восстановления может потребовать того, чтобы следующая волна фискальной поддержки была более условной, чем та, которая наблюдалась до сих пор, она также обязывает предприятия всех секторов экономики обеспечить условия, при который устойчивость стала бы основной опорой их восстановления и нового позиционирования.
В настоящее время мировое сообщество столкнулось с рисками «нового порядка», которые сложно выявить на ранней стадии, практически невозможно купировать на этапе развития кризисной ситуации, а также с рисками, которые затрагивают сразу несколько сфер жизнедеятельности страны. Важным аспектом является то, что параллельно развивается высокорисковая конъюнктура, а при наличии нескольких угроз процесс стратегического управления становится все более труда затратным и сложно осуществимым.
Именно поэтому современные системы стратегического управления должны включать в себя сложные наборы динамических индикаторов развития, коррелирующих напрямую с рисками, а также должны обладать способностью производить моделирование угроз устойчивого социально-экономического развития. Правильное формирование системы стратегического управления должно изменить подход к среднесрочному прогнозированию, увязать его с прогнозированием долгосрочных тенденций развития, обеспечить координацию разработки, реализации долгосрочных стратегий и государственных программ развития Российской Федерации в целом, а также отдельных регионов и секторов экономики, в частности, их взаимную увязку по целям, срокам, мероприятиям и потребным ресурсам [5]. Все вышесказанное обуславливает актуальность темы настоящего исследования.
Материал и методы исследования
В рамках настоящего исследования автором был использован широкий набор методов научного познания экономико-социальных явлений, в частности: методы системного анализа и синтеза, формально-логический и сравнительный методы, а также ретроспективный анализ.
Результаты исследования и их обсуждение
Пандемия COVID-19 продемонстрировала, что представители мирового сообщества по-разному реагируют на кризис. Тем не менее, большинство экспертов сходятся во мнении, что ключевые акценты, общие для всех стран, были сделаны на следующих пяти областях:
1. принятие государственных решений;
2. коммуникация внутри общества;
3. совершенствование систем здравоохранения;
4. социальное регулирование путем введения локдаунов;
5. финансовая помощь для слабозащищенных слоев населения.
Все названные области взаимозависимы: низкая эффективность в одной области приводит к возникновению негативных эффектов в других. Так, в первые месяцы пандемии большинство правительств (имея преимущественно несовершенную информацию) боролись за нахождение рационального баланса между безопасностью здравоохранения, экономическими последствиями кризиса и социальными настроениями общества [6]. Однако впоследствии некоторые страны оказались более гибкими в части формулирования рациональных стратегий и их адаптации по мере поступления новой информации, чем другие. Такие страны смогли оценить различные аспекты так называемого пандемийного риска, разработать ключевые варианты смягчения последствий, а также собрать фактические данные, необходимые для принятия обоснованных управленческих решений.
Безусловно, ограничительные меры 2020 года и тотальный режим локдауна вызвали резкий спад производства в экономике, поставив под угрозу сокращения рабочие места и масштабы бизнеса. Более развитые страны стремились предоставить «пакеты» социально-экономической помощи для наиболее пострадавших групп населения и работодателей в части поддержки своих работников. Однако, постепенный отказ от государственной поддержки привел к тому, что многие предприятия вынуждены были принимать сложные решения по сокращению части занятых сотрудников [13].
Быстрый рост мировой безработицы во второй половине 2020 года начал оказывать дополнительное давление на другие составляющие системы социально-экономического обеспечения. При этом правительства стран с высоким уровнем развития выступили либо за прямую поддержку занятости (например, в Европе), либо за поддержку располагаемых доходов с помощью более высокие пособий по безработице (например, в США), тем самым избежав ошибок, которые были допущены после глобального финансового кризиса 2008–2009 годов.
Пример нивелирования последствий пандемии COVID-19 продемонстрировал повсеместное участие государств в регулировании национальной и мировой экономики. В 2020 г. правительства стран «Большой двадцатки» взяли на себя обязательства по расходам на общую сумму более 10 трлн долларов (что в три раза больше, чем было выделено после глобального финансового кризиса 2008 года). Финансовые средства направлялись преимущественно на различные антикризисные меры в форме грантов, займов и гарантий для домашних хозяйств и предприятий. В то время как другая часть финансирования была направлена на стимулирование расходов по мере возобновления необходимых темпов роста экономики.
Предоставление стимулирующих расходов в некоторых странах было непосредственно направлено на трансформацию, а не на восстановление экономики. В качестве примеров можно привести обязательство Европейского Союза потратить около 20% бюджетных стимулов на ускорение перехода к «зеленой» экономике, а также обещание нового правительства США стимулировать малый бизнес для достижения целей устойчивого развития и обеспечения социальной справедливости [11]. И хотя существует консенсус в отношении того, что ответные меры правительств большинства стран были впечатляющими по своей скорости и масштабу, нельзя не учитывать вопросы, касающиеся управления и прозрачности в распределении чрезвычайных и стимулирующих финансовых ресурсов.
Риски проявления коррупции и нецелевого использования бюджетных средств существуют до сих пор, и их необходимо учитывать, поскольку на этапе стимулирования экономики выделяются большие объемы финансирования. В этой связи задача руководства стран заключается в том, чтобы выделять антикризисное финансирование, а также стимулирующие расходы как можно более адресно и прозрачно. В итоге перед органами государственной власти встанет задача поиска путей перехода от общих мер поддержки к более целенаправленным, благоприятствующим устойчивому развитию секторов экономики. Однако, переходный период необходимо осуществлять крайне взвешенно, поскольку существует значительный стратегический риск, например, отсроченной волны массовых банкротств (особенно в Евросоюзе, где первоначальная антикризисная финансовая поддержка была крайне щедрой) [9].
Уже сейчас можно утверждать, что последствия пандемии отчасти послужили катализатором для изменения общего геополитического курса – от конкуренции к сотрудничеству. Достижение прогресса в решении неотложных приоритетных задач при одновременном принятии более амбициозных мер по решению старых проблем (таких как изменение климата и социальное неравенство), требует целенаправленных и скоординированных усилий. Мировое сообщество также увидело, какую пользу может принести глобальная координация: сокращение масштабов нищеты, рост инноваций и быстрое реагирование на угрозы безопасности, которые за последние три десятилетия не могли бы быть реализованы без согласования страновых усилий [14].
Тем не менее, такой координационный путь не означает просто повторение шагов, которые были актуальными в прошлом. Чтобы восстановить глобальное сотрудничество, его необходимо «перезагрузить», а для этого главы государств должны придерживаться общего набора принципов, а именно:
1. Усиление глобального сотрудничества: пандемия поразила мир, в котором геополитическая конфронтация превзошла сотрудничество; текущие вызовы должны служить не укреплению прежних позиций, а созданию возможностей для геополитической перезагрузки; возобновление глобального сотрудничества необходимо для продвижения универсальных приоритетов мира, процветания, здоровья и устойчивости;
2. Укрепление мира и безопасности: хрупкие общины и зоны конфликтов – это те зоны, которые больше всего могут пострадать от непосредственных проблем в сфере общественного здравоохранения и потенциальных кризисов второго порядка; меры по восстановлению должны включать шаги, способствующие достижению долгосрочных целей в области безопасности и гуманитарных целей в соответствии с целью устойчивого развития №16 (ЦУР-16);
3. Справедливая глобализация: блага глобализации не получили достаточно широкого мирового распространения, и последствия пандемии могут усугубить неравенство как внутри обществ, так и между ними; все люди, независимо от расы, пола или финансового положения, должны иметь возможность пользоваться благами глобализации; хотя быстрый рост экономической активности должен быть глобальным императивом, необходимо также обеспечить инклюзивность общества и борьбу с системной дискриминацией; необходим новый глобальный «социальный контракт», призывающий к преодолению цифрового разрыва, обеспечению достойного образования и профессиональной подготовки, сокращению неравенства и решению проблемы долгового бремени в странах с низким и средним уровнем дохода;
4. Устойчивое экономическое восстановление: развитие «зеленой» экономики открывает возможности для увеличения занятости при одновременном устранении критического глобального риска изменения климата; по этой причине пандемия не должна использоваться в качестве предлога для отказа от включения элементов устойчивого развития в политику той или иной страны; меры, способствующие восстановлению, должны продвигать углеродно-нейтральные продукты и осуществляться таким образом, чтобы это соответствовало Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года;
5. Усиление государственно-частного партнерства: правительства большинства стран приняли финансовые меры в ответ на экономические последствия пандемии; в долгосрочной перспективе образование, инфраструктура, технологии и гуманитарные приоритеты потребуют еще более значительных инвестиций; правительства и представители бизнеса должны более активно использовать механизмы софинансирования для поощрения инноваций и создания благоприятных условий для инвестирования и эффективного направления ресурсов на социальные и глобальные приоритеты;
6. Повышение глобальной устойчивости: пандемия продемонстрировала необходимость повышения глобальной устойчивости; протекционистские меры не способствуют финансовой стабильности и не обеспечивают долгосрочных гарантий от возможных технологических, экономических и медицинских потрясений; необходимо расширить межстрановой обмен информацией, а также оживить внешнеторговые связи между государствами [15].
Вывод, который можно сделать исходя из обозначенных принципов, заключается в том, что формулирование общестрановых принципов является первым шагом на пути к амбициозным коллективным действиям.
В рамках отечественной системы стратегического управления при осуществлении планирования в условиях антикризисной адаптации необходимо найти решение для ряда ключевых проблем:
во-первых, оперативно выработать антикризисное стратегическое целеполагание;
во-вторых, используя алгоритмы формализации антикризисных мер осуществить математическое моделирование в отраслевом и территориальном разрезе в интересах получения количественных оценок ожидаемой эффективности принимаемых управленческих решений;
в-третьих, сформировать краткосрочные стратегические прогнозы, разработать меры антикризисного парирования и спланировать рациональное использование имеющихся базовых ресурсов;
в-четвертых, обеспечить отраслевую и территориальную увязку мер антикризисного реагирования и рационального использования имеющихся базовых ресурсов;
в-пятых, выработать (ввиду нечеткости обозначения обобщенной (агрегированной) стратегической цели) систему комплексных количественных показателей степени достижения ожидаемого результата.
Для адаптации национальной системы стратегического управления к условиям вызовов геополитической стабильности может быть применен метод ситуационного анализа. Основная цель данного метода заключается в определении перечня проводимых приоритетных работ и мероприятий, обосновании рациональных уровней их ресурсного обеспечения (в первую очередь – финансового) для сбалансированной поддержки ритмичного функционирования всех компонентов системы экономической (национальной) безопасности.
Вступление в силу Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон) определило переход на государственном уровне к системному национальному стратегированию [1]. Рамочной формой данного федерального Закона в общем виде установлены правовые основы стратегического планирования и координации стратегического управления, а также бюджетирования (исключая стратегирование в целом, а также антикризисное стратегирование, в частности; при этом акцент смещен в основном в сторону описания иерархии документов стратегического планирования).
Периодический анализ успехов текущей реализации данного Закона показывает, что эффективность системы стратегического управления в полной мере зависит, в том числе:
во-первых, от методологически состоятельной и рациональной системы документов стратегического планирования, обеспечивающей их взаимоувязку, включая семантическую стройность, системность структуры и единый сценарный подход, согласованную по основаниям и сценарным срокам корректировку;
во-вторых, от бюджетной привязки к области стратегического управления имея в виду баланс стратегических целей и выделяемых ресурсов;
в-третьих, безусловная вертикальная и горизонтальная иерархия стратегических параметров обеспечения устойчивого социально-экономического развития и укрепления экономической (национальной) безопасности на федеральном, региональном, отраслевом и корпоративном уровнях имея в виду единую систему исходных данных для стратегического управления и целостную систему ключевых показателей оценки его эффективности.
Вместе с тем из поля зрения законодателя выпали вопросы экспертно-аналитической поддержки и сопровождения процессов стратегирования (особенно в условиях чрезвычайной ситуации), а также кризисный и посткризисный период времени (в частности, период санкционных, ограничительных и иных мер негативного характера) [7]. Кроме того, ситуацию усугубляют объективно существующие внешние деструктивные системные санкционные воздействия, а также спонтанные кризисные социально-экономические и социально-политические явления глобального характера. Также дополнительную нагрузку создает негативное проявление конкурентного противоборства в сфере национальной экономики, в первую очередь в финансово-банковском, продовольственном, энергетическом и научном секторах, а также в области высоких технологий и промышленном производстве.
В свою очередь, учитывая глобальные и региональные стратегические риски, вызовы и угрозы, Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года особую роль отводит вопросам формирования единой информационно-аналитической системы мониторинга и оценки состояния экономической безопасности, включая подлежащую созданию федеральную систему управления рисками в этой сфере [2]. Как представляется, в рамках системного подхода подобная система должна быть составной частью целостной системы стратегического управления, в том числе и в санкционно-кризисных условиях.
По мнению автора, существенно повысить качество стратегического управления за счет чрезвычайно необходимой информационно-аналитической поддержки и сопровождения помогло бы, среди прочего, создание так называемого Банка стратегических задач Российской Федерации (далее – Банк). Определение перечня собственных компетенций Банка обусловлено Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, которая разработана в целях реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации (определены в Стратегии национальной безопасности РФ).
Кроме того, в перечень приоритетных стратегических задач могут быть включены и иные направления, в частности, расчет баланса ресурсов, пространственно-территориальное развитие (включая территории опережающего развития, комплексное развитие особого административно-территориального образования Арктической зоны Российской Федерации [3]), развитие и меры поддержки национальной финансово-кредитной индустрии, вопросы укрепления национальной безопасности с позиций обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны, рациональное и эффективное размещение ресурсов Фонда национального Фонда национального благосостояния Минфина России и ряд других.
По своей сути и содержанию Банк представляется в качестве особого (приоритетного) перечня стратегических задач, подлежащих имитационному моделированию в интересах эффективной реализации органами государственной власти (в первую очередь, федеральными органами исполнительной власти и государственными организациями) своих публичных обязательств в рамках целостной системы стратегического управления, прежде всего, в санкционно-кризисных условиях функционирования национальной экономики. В качестве информационной основы Банка должен быть использован сформированный в Российской Федерации единый Атлас стратегических рисков, вызовов и угроз экономической (национальной) безопасности Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Порядок реализации задач Банка должен определяться положением, в котором, в частности, должно быть предусмотрено:
− определение перечня стратегических задач на период до 2030 года согласно стратегическому целеполаганию (горизонт стратегический прогнозирования, определен Стратегическим прогнозом Российской Федерации), включая стратегические задачи кризисного реагирования;
− определение (уточнение) единых параметров и исходных данных для разработки стратегических имитационных моделей, включая консолидированное уточнение стратегических целей устойчивого развития, основных приоритетов, направлений и стратегических задач в области стратегирования;
− определение основных и комплексных показателей оценки эффективности (включая их критические так называемые пороговые значения), факторов и условий стратегирования;
− определение порядка использования данных системы мониторинга в области стратегирования;
− определение требований к структуре и составу стратегических имитационных моделей;
− установление взаимосвязей между основными элементами частных стратегических имитационных моделей из состава имитационных моделей согласно перечню стратегических задач;
− установление порядка взаимодействия с системой ситуационных центров Российской Федерации, работающих по единому регламенту;
− установление порядка взаимодействия с системой национальных суперкомпьютерных центров Российской Федерации;
− порядок актуализации перечня стратегических задач и состава стратегических имитационных моделей;
− порядок и условия разграничения прав доступа в Банк.
По своей сути Банк призван способствовать достижению стратегических целей и национальных стратегических приоритетов, а также решению Правительством Российской Федерации иных приоритетных стратегических задач, определяемых стратегическим целеполаганием Президента Российской Федерации. Каждая стратегическая задача из реестра Банка должна содержать паспорт, в котором отражены приоритеты и цели государственной политики, а также значения целевых показателей (индикаторов) оценки эффективности, включая их критические (пороговые) значения.
Рекомендованная в реестр Банка стратегическая задача должна содержать соответствующую стратегическую имитационную модель, предназначенную для рациональной увязки целей, стратегических задач и основных мероприятий с потребными объемами источников финансирования, включая бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, внебюджетные источники, а также иные инструменты государственной политики [4]. Кроме того, в Банке должна храниться методика оценки эффективности стратегического имитационного моделирования (сходимости результатов).
Разработка стратегических имитационных моделей должна осуществляется при участии Российской академии наук во взаимодействии с ведущими национальными центрами в области фундаментальных и прикладных исследований на основании перечня стратегических задач, утверждаемого Правительством РФ. Текущее и оперативное управление функционированием Банка, включая разработку, актуализацию и реализацию стратегических имитационных моделей, должно осуществляться в порядке, установленном Правительством РФ.
Ответственные за сопровождение Банка организуют мониторинг и контроль реализации стратегических имитационных моделей в рамках план-графика, составленного на основе предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также Российской академии наук во взаимодействии с ведущими национальными центрами в области фундаментальных и прикладных исследований на основании перечня стратегических задач, утверждаемого Правительством Российской Федерации.
Результаты стратегического имитационного моделирования предназначены для использования при разработке (корректировке) государственных программ Российской Федерации и иных документов стратегирования, которые распространяются, в том числе и на условия особого периода. При этом ресурсные возможности Банка в сфере парирования стратегических рисков, вызовов и угроз подлежат обязательному использованию органами государственной власти и иными государственными организациями в первую очередь федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации [6]. Как представляется, проведение стратегического имитационного моделирования с использованием возможностей Банка позволит повысить, эффективность управления устойчивым социально-экономическим развитием Российской Федерации укреплением экономической (национальной) безопасности, включая антикризисную готовность национальной экономики.
Таким образом, по мнению автора, антикризисную готовность национальной экономики можно подчинить следующими основным характерным принципам:
− концентрация ресурсов национальной экономической системы, включая их рациональное перераспределение за счет изъятия из других, менее важных ее секторов;
− безусловное достижение требований стратегического целеполагания (стратегической цели), включая использование внеэкономических и иных методов воздействия и принуждения;
− формирование антикризисного центра из числа субъектов национальной экономики в интересах получения кумулятивного экономического эффекта при совместном решении целостной стратегической задачи;
− сценарное определение фиксированной дискретности состояния национальной экономики во времени в интересах предотвращения неизбежного (необоснованного) ослабления экономического потенциала страны ввиду растягивающегося периода достижения стратегической цели;
− воспитание патриотического осознания гражданским обществом и заинтересованными хозяйствующими субъектам необходимости специфического перенапряжения национальной экономики в интересах парирования кризисного состояния государством.
Заключение
Резюмируя, главным направлением совершенствования системы стратегического управления можно полагать формирование условий по поддержанию такого состояния национальной экономики, которое в полной мере отвечало бы первостепенным и жизненно необходимым потребностям в первую очередь государства, гражданского общества и собственно населения страны, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций корпоративного сектора в период кризисного и посткризисного времени.
В свою очередь оправданно доминирующая роль государства в регулировании национальной экономики посредством государственно-частного партнерства объективно обуславливает рамки совершенствования системы стратегического управления следующими объективными причинами:
− необходимость увязки часто противоречивых стратегических интересов государства, отдельных регионов и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов;
− уровнем развития механизмов рыночного саморегулирования национальной экономики на основе рыночных цен, соотношения спроса, предложения и цивилизованной конкуренции, и извлечения прибыли и т. п. (например, в сфере рационального природопользования и экологии среды обитания, освоения природных водных биологических ресурсов и углеводородов);
− попыткой возложить на рыночные механизмы функции обеспечения комплексного и равнонаправленного вектора развития региональной экономики, включая регионы с неблагоприятными рыночными условиями производства и потребления.
Таким образом, для решения комплекса задач по совершенствованию системы стратегического управления в Российской Федерации в целях повышения ее антикризисной готовности требуется предусмотреть коррекцию принципов организации действующей модели смешанной экономики имея в виду повышение роли государственного регулирования (прежде всего рациональное распределение либо перераспределение финансовых ресурсов) национальной экономики в кризисный и посткризисный период времени.
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.