Введение
Россия в рамках своей национальной правовой и экономической политики ставит приоритетом развитие основных направлений деятельности по обеспечению национальной безопасности, одним из важных видов которой является экологическая безопасность, то есть состояние защищенности среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных природных и техногенных ситуаций, их последствий согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» [1]. Экологическая безопасность – это комплекс мер, принимаемых органами власти, общественными организациями для предотвращения природных, антропогенных экологических угроз для обеспечения защищенности природной среды. Ответственность за хозяйственную деятельность несут не только физические и юридические лица, но и органы государственной власти и местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды. Верховный Суд РФ отметил, что деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц предполагает мероприятия по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, охране окружающей среды, восстановлению природной среды в целях обеспечения экологической безопасности [2]. Таким образом, экологическая безопасность представляет важность для личности, общества, хозяйствующих субъектов и государства. В этой связи разработана Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года [3].
Прежде всего, экологическая безопасность направлена на защиту и охрану особых природных зон. В частности, Байкальская природная территория – территория, в состав которой входят не только озеро Байкал, но и водоохранная зона, прилегающая к озеру, его водосборная площадь в пределах территории РФ, вместе с особо охраняемыми природными территориями, прилегающими к озеру, а также прилегающая к Байкалу территория до 200 км на запад и северо-запад от него. Законодателем определены на этой природной территории такие экологические зоны, как: центральная – включает озера и острова, водоохранная зона и прилегающие особо охранные природные территории; буферная экологическая зона – территория за пределами центральной экологической зоны с водосборной площадью озера в пределах территории РФ. Определение данных зон важно для проведения обязательной экологической экспертизы в отношении планируемых и проектируемых строительных и хозяйственных объектов.
Таким образом, пользование Байкальской природной территорией сопряжено со значительными ограничениями, связанными с хозяйственным освоением особо охраняемых природных территорий. В России важнейшим условием их благополучного функционирования является запрещение или ограничение таких видов воздействия на окружающую среду, которые могут повлечь за собой снижение её экологической, эстетической, культурной или рекреационной ценности. Исходя из этого, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» хозяйственная деятельность полностью запрещается в заповедниках России [4]. В соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» п. 2 ст. 6 на Байкальской природной территории запрещается строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов [5].
Следует заметить, что нормативно-правовая база охраны природной территории Байкальского региона неразрывно связана с хозяйственно-экономической, экологической и культурно-национальной, международной и научной деятельностью. Поэтому задача сохранения уникальности особо охраняемой природной территории Байкала носит комплексный характер: интересы субъектов, занятых хозяйственной, туристической и иной деятельностью на этой территории необходимо грамотно и соразмерно сочетать с требованиями экологической экспертизы. На сегодняшний день законодатель установил достаточно широкий перечень объектов государственной экологической экспертизы [6].
В последние десятилетия на Байкальской природной территории стал более популярным туризм. Очевидным является тот факт, что россияне в своих предпочтениях по разным причинам указывают внутренний туризм. А снижение курса рубля, в свою очередь, привлекает многочисленных иностранных туристов, и прежде всего, из КНР.
При этом, нельзя не отметить возрастающее влияние туризма на экономику регионов России по данным последних исследований. Поскольку для туризма необходимо строительство инфраструктурных объектов, то в связи с этим закономерно возникает вопрос о проведении экологической экспертизы, в целом затрудняющей строительство новых объектов. По мнению представителей органов законодательной и исполнительной власти РФ, необходимо облегчение режима экологической экспертизы на Байкальской природной территории. В 2017 году был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части уточнения объектов государственной экологической экспертизы на Байкальской природной территории в целях упрощения строительства и реконструкции объектов социального назначения», подготовленный Минприроды России во исполнение поручения Президента РФ по итогам совещания по экологическому развитию Байкальской природной территории. В настоящее время Федеральный закон об экологической экспертизе предписывает подвергать государственной экологической экспертизе федерального уровня проектную документацию всех объектов, строительство и реконструкцию которых планируется осуществлять на Байкальской природной территории. Причиной тому была выявленная нецелесообразность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, не оказывающих значительного и умеренного воздействия на окружающую среду. Законопроект уточняет объекты экологической экспертизы, исключая объекты социального назначения, не относящиеся к первой и второй категории, строительство и реконструкцию которых предполагается осуществлять в буферной экологической зоне и экологической зоне атмосферного влияния Байкальской природной территории за пределами особо охраняемых природных территорий. По мнению руководства Минприроды изменения не приведут к увеличению экологической нагрузки на Байкальскую природную территорию, но снимут излишние ограничения для социально-экономического развития прибайкальских регионов.
Несмотря на возросшую популярность Байкальской природной территории с позиции туризма, существуют определенные факторы, сдерживающие его развитие и расширение в Байкальском регионе. К ним можно отнести: некачественное состояние объектов социальной инфраструктуры, неразвитая транспортная инфраструктура, высокие цены на транспортное обслуживание и проживание для туристов, небольшое количество гостиниц с достойным уровнем сервисного обслуживания. К проблемам развития туризма можно добавить и трудности охраны Байкальской природной территории, возникающие одновременно с увеличением потока туристов и их антропогенного влияния на природу [7].
Актуальность анализа правового регулирования хозяйственной деятельности Байкальского региона приобретает важное значение в связи с современными требованиями обеспечения мер государственной политики экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности на территории особо охраняемых природных объектов на всех уровнях власти и их взаимодействии с хозяйствующими субъектами. Решение экологических проблем Байкальской природной территории намечено в Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года [8].
Цель исследования заключается в анализе норм и положений действующего российского законодательства в части уточнения объектов государственной экологической экспертизы на Байкальской природной территории в целях упрощения процедуры строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры в Российской Федерации.
Материал и методы исследования
Законодательную основу исследования составляют ряд действующих нормативно-правовых актов: Конституция РФ 1993 года, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и иные нормативно-правовые и правоприменительные акты.
Методология базируется на общенаучных и частных методах. В исследовании применялся диалектический метод научного познания в сочетании с конкретно-историческим, сравнительно-правовым, структурно-функциональным, формально-юридическим, статистическим и социологическим методами. Выбранная тема исследования приобретает особую актуальность для органов государственной власти при выявлении особенностей в нескольких аспектах: юридическом, экологическом и экономическом.
Материалом исследования также послужили фактологические данные, в той части, что на совещании в Минприроды РФ был рассмотрен вопрос развития экотуризма на Байкальской особо охраняемой природной территории (ООПТ), где было отмечено, что без поддержки государства невозможно развить экотуризм и решить проблемы, связанные с транспортной недоступностью и высокими ценами на перевозку туристов. Нужно вводить льготные перевозки, централизованно закупать транспорт, совершенствовать дороги. На рассматриваемой территории в 2019 году единые предельные максимальные тарифы на пассажирские перевозки автомобильным транспортом в пригородном и междугороднем сообщении повысились в среднем на 100–140 рублей.
В сфере транспортного обслуживания наметились некоторые улучшения, обусловленные исполнением государственной программы Иркутской области «Развитие транспортного комплекса Иркутской области» на 2019–2024 годы. Транспорт представлен следующими видами: автомобильный, железнодорожный, водный, воздушный. В рассматриваемом регионе подавляющая часть автобусных поездок (89 %) относится к внутригородскому сообщению. Доля пригородных поездок – 11 %, междугороднее сообщение составляет менее 1 %. Железнодорожным транспортом в 2017 году было перевезено около 12 млн человек, 83 % от всех поездок приходится на пригородные маршруты. Наблюдается снижение объема пассажирских перевозок, прежде всего, на железнодорожном транспорте (в 2010 году на железнодорожном транспорте было перевезено 19,8 млн человек). Это обусловлено ростом уровня автомобилизации, изменением порядка проезда студентов и школьников в пригородных поездах, а также повышением цен на проезд железнодорожным транспортом [9].
Очевидно, что в условиях роста перевозок автомобильным транспортом, в том числе, на Байкальской территории назрел вопрос об изменении рассматриваемого закона об экологической экспертизе, так как он тормозит развитие автомобильной инфраструктуры в районе особо охраняемых природных территорий. Внесение изменений в закон создаст предпосылки к формированию современного, более экологичного (имеющего звукоотбойники, оборудованные места стоянок и сбора мусора, оборудованного средствами контроля, переходами для миграции животных и т. д.) транспортного комплекса на Байкальской природной территории, характеризуемого следующими целевыми ориентирами: создание удобных и безопасных условий организации транспортного обслуживания для посетителей особо охраняемой природной территории и жителей данного региона; улучшение транспортной доступности между муниципальными образованиями рассматриваемой территории; содействие развитию особо охраняемых природных территорий по успешным образцам, например, по модели американских национальных парков [10].
Имеется некоторый риск неконтролируемой экспансии туристического бизнеса иностранных государств, так как отечественный малый и средний бизнес не всегда имеет достаточно капитала для начала своего бизнеса. В последние годы стал фиксироваться значительный приток иностранного бизнеса в туристическом секторе на Байкале. Предприниматели из ряда стран Восточной Азии скупают земли на побережье, строят собственные объекты, выводя большую часть прибыли за пределы РФ. На территории остаются лишь расходы, связанные с обеспечением техники ГСМ, минимальные расходы на обслуживающий персонал и расходные материалы, а также прямое воздействие на экосистему [11].
Результаты исследования
и их обсуждение
При анализе развития хозяйственной деятельности, туризма, предполагающих строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры, в сопоставлении с особенностями правового регулирования проведения государственной экологической экспертизы в целях выявления необходимости уточнения ряда объектов экспертизы, следует отдельно остановиться на исследовании научно-теоретической основы и практической значимости данных вопросов. Так, в настоящее время существуют факторы, которые препятствуют развитию туризма в Байкальском регионе. Наряду с высокими ценами, обусловленными высокой стоимостью строительства отелей и коротким туристическим сезоном, значимой проблемой является проведение государственной экологической экспертизы [12]. По прогнозам проекта программы социально-экономического развития «Байкал – великое озеро великой страны» туристский поток в регионе будет увеличиваться. По плану к 2025 году в сфере туризма увеличится и число рабочих мест, его количество достигнет 374 тыс. Число современных площадок для приема туристов планируется довести до 50 к 2018 году и до 300 к 2025 году. Высокие цены отчасти обусловлены снижением конкуренции в малом бизнесе, так как действующий закон об экологической экспертизе значительно осложнил условия ведения предпринимательской деятельности на особо охраняемой природной территории, в части прекращения выдачи разрешений на строительство объектов малого бизнеса (одноэтажных магазинов, гаражей для служебного автотранспорта, зданий для складирования и временного хранения товара и т. д. без положительного заключения дорогостоящей (что крайне накладно для малого бизнеса) государственной экологической экспертизы проектной документации [13].
Усугубляет положение малого бизнеса и действие Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г., в котором не предусмотрен обязательный досудебный порядок разрешения споров в делах о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду, что является, на наш взгляд, пробелом в праве. Следует также обратить внимание на тот факт, что к требованию о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, природным объектам и комплексам, согласно п. 3 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», применяется особый 20-летний срок исковой давности. Данный срок был введен законодателем
ввиду того, что очень многие экологические правонарушения носят не только латентный, но и продолжающийся длительный период характер [14].
Помимо этого, Федеральный закон об экологической экспертизе отчасти привёл к приостановке исполнения обязательств по выполнению федеральных, региональных, муниципальных программ по строительству и приобретению жилых помещений для расселения граждан из аварийного жилищного фонда, строительства жилья эконом класса, детских садов и школ, объектов здравоохранения, спорта и культуры, что не только осложнило жизнь граждан, но понизило общий уровень жизни на данной территории. Очевидно, что документы территориального планирования (от федерального до муниципального уровня) посвящены стратегическим вопросам развития территории, и принятые в них решения отображаются в документах градостроительного зонирования и планировки территории. Их влияние на деятельность конкретного застройщика носит опосредованный характер, хотя возможно и их прямое воздействие, например, при включении конкретного участка в охранную зону планируемого федерального объекта [15].
Безусловно, туризм значимый проект для региона, так как способствует решению ряда проблем у социально незащищенных групп населения, в том числе, многодетных семей, молодежи, пенсионеров, лиц, имеющих низкие доходы и ограниченные возможности здоровья. В этом случае культурный туризм активирует интерес к жизни и участию в общественно-полезном труде, способствует преодолению культурных и других различий, а также позволяет чувствовать себя равным, несмотря на то, что имеются ограничения здоровья и/или доходов. Однако этому могут помешать процедуры государственной экологической экспертизы проектной документации объектов строительства и реконструкции на всей Байкальской природной территории, которые стали дополнительным административным и финансовым барьером и значительно снизили инвестиционную привлекательность. Привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры IV категории не несёт существенного ущерба ООПТ. Международный и отечественный опыт функционирования национальных парков показывает, что основными способами предотвращения деградации их природной среды являются локализация зон пребывания посетителей, а также высокий уровень благоустройства маршрутной сети и мест ночлега туристов и проживания местных жителей. Со временем это позволяет увеличить рекреационные нагрузки в несколько раз [16].
Выводы (заключение)
Реализация действующего закона «Об экологической экспертизе» на территории Байкальской ООПТ привела к значительному увеличению и без того затянутых сроков проведения оценки соответствия проектной документации обязательным требованиям. Это повлекло за собой увеличение сроков создания объектов капитального строительства; увеличению расходов бюджета региона и местных бюджетов на создание объектов капитального строительства, снижению инвестиционной привлекательности. Что ставит под угрозу планов Правительства РФ по развитию въездного и внутреннего туризма, в том числе на рассматриваемой природной территории. Исключение необходимости проведения экспертизы на Байкальской природной территории при строительстве объектов IV категории (оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду); объектов жилищного строительства; отдельно стоящих объектов здравоохранения и образования приведёт к некоторому увеличению экологической нагрузки, однако при этом создаст дополнительные условия для развития данной территории по лучшим мировым образцам национального парка. Упростит механизмы государственно-частного партнерства, правового и методического обеспечения деятельности Байкальской особо охраняемой природной территории, позволит активней привлекать малый и средний бизнес в создание инфраструктуры IV категории на заповедных территориях.
Очевидно, что законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в части уточнения объектов государственной экологической экспертизы на Байкальской природной территории)» во многом призван решить, в том числе, выше названные проблемы. В законопроекте предлагается уточнить объекты государственной экологической экспертизы, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории, исключив из объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня проектную документацию следующих объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории: объектов, соответствующих критериям, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам IV категории:
- объектов жилищного строительства;
- отдельно стоящих объектов здравоохранения, строительство, реконструкцию которых планируется осуществлять с привлечением средств региона и бюджета с РФ;
- отдельно стоящих объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, строительство, реконструкцию которых планируется осуществлять с привлечением средств бюджетов бюджетной системы РФ.
Проектом федерального закона (статья 1) вносится изменение в подпункт 71 статьи 11 закона об экологической экспертизе, в соответствие с которым слова «на Байкальской природной территории» заменяются словами «в центральной экологической зоне Байкальской природной территории». Фактически предлагается проводить государственную экспертизу только в наиболее важной и охраняемой центральной экологической зоне Байкальской ООПТ, тогда как в других зонах при осуществлении строительной деятельности будет осуществляться только экспертиза проектной документации.
При изучении статьи 11 подпункта 7.1 (проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах ООПТ федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах ООПТ регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов в границах ООПТ допускаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ).
Поправка нивелирует излишнее особое выделение Байкальской природной территории. При всей колоссальной значимости данного объекта возникает правомерный вопрос о статусе других не менее важных особо охраняемых природных территорий страны. Предложенная поправка является актуальной и необходимой для включения в Федеральный закон. Правительство РФ предлагает статью 11 дополнить подпунктом 7.7 следующего содержания: 7.7) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории, за исключением объектов, указанных в статье 6 закона «Об охране озера Байкал».
В связи с тем, что охрана озера Байкал регулируется отдельным Федеральным законом, в котором ряд положений имеют свою специфику, закономерно требуется внести дополнения. Считаем, что данную поправку необходимо внести в статью 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». На наш взгляд, возможно к данному перечню целесообразно добавить объекты транспортного комплекса, включающие, в том числе, придорожную инфраструктуру. В связи с её основополагающим влиянием на развитие туризма на Байкальской природной территории. В целом принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в части уточнения состава объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня на Байкальской природной территории)» не потребует признания утратившими силу ранее принятые акты федерального законодательства и не приведёт к существенному ухудшению экологической обстановки на рассматриваемой Байкальской ООПТ, а также не потребует выделения значительных дополнительных финансовых средств из федерального бюджета и бюджетов регионов, прилегающих к Байкальской природной территории. Принятие поправок в отдельные законодательные акты РФ в части уточнения объектов государственной экологической экспертизы на Байкальской природной территории будет способствовать развитию социальной инфраструктуры и превращению Байкальской особо охраняемой природной территории в национальный парк мирового уровня.
Библиографическая ссылка
Семикин Д.В., Михнева С.В., Кичикова А.С., Бадер Л.М. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НА БАЙКАЛЬСКОЙ ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2019. – № 5-2. – С. 129-136;URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=498 (дата обращения: 20.04.2024).